环境污染第三方治理是利用市场机制深入推进环境污染治理的重要举措，也是我国生态文明领域的重要制度创新，对污染治理、环境服务业发展将产生积极、深远的影响。目前在实践中存在概念内涵不清、理论支撑缺失、运行机制不畅、实践方向不明等问题，本文拟对这些基本问题进行系统分析，为“十三五”深入推进环境污染第三方治理提供管理技术支撑。▲ 来源：中国环境管理  作者：董战峰等

       第三方治理是促进环境污染治理市场化、专业化、产业化的有效模式，也是我国生态文明制度建设创新的重要内容。我国环境污染第三方治理还处于探索阶段，存在内涵不清晰、理论架构未建立、关键问题待突破、政策路径不明确等问题，系统设计我国环境污染第三方治理改革路线图是当前迫切的现实需求。本文在对第三方治理内涵的解析和界定的基础上，提出基于多中心公共经济论、市场经济利益最大化原理、规模经济及委托-代理理论的理论架构，综合分析第三方治理的理论依据及作用机制。从国家和地方两个层面梳理我国环境污染第三方治理的政策演进情况，并立足于我国环境公用设施建设和企业工业污染治理领域第三方治理的发展现状，剖析成效及问题，提出构建法律法规和标准体系、环境监管体系、经济政策支持体系、市场价格体系和企业诚信评价体系的政策机制改革框架及实施路径。

1、 第三方治理的内涵 环境污染第三方治理（以下简称第三方治理）是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的新模式。内涵可从以下几个方面去界定。

1.1 第三方国内外学者对“第三方”的理解存在分歧，主要有两种观点：第一种观点是以美国公共政策学者、NGO研究专家萨拉蒙（Salamon）为代表的“第三部门”学派，即第三方是指基于志愿精神形成而独立于政府体制之外，以实现公共利益为目的并具有正式组织形式的民间自治组织，通常所指的是一种社会力量。第二种观点则是国内多数研究者所定义的，即第三方是相对于传统治理模式中的两方——作为监管方的政府和集排污、治污为一方的企业而言的，将治污功能分离出来，交予专门的污染治理机构，即专业环境服务公司，由此称为“第三方”，实质上是一种市场力量。

产生分歧的原因并非是这两种观点的对立，而是对“治理”理解的角度和范围不同。第一种观点是广义的第三方概念，任何独立于政府、有能力且志愿参与公共服务生产的组织或个人，包括公众、私人组织和民间团体，都可参加环境污染的治理过程，被认为是“第三方”。国内目前环境污染第三方治理实践中的“第三方”主要是一个狭义的概念。

1.2 排污者依据污染物的来源，可将污染物分为三类：一类是生活污染物，如餐厨固体垃圾、生活污水等，排放主体是公众，但公众一般不单独作为责任主体委托环境服务公司进行污染处理，而由政府将辖区内污染集中处理，即政府是这类污染的责任主体。二是工业污染物，如工业废水、废气、固体废弃物及重金属排放物等，责任主体是排污企业。三是城镇场地污染和区域性环境污染物，如垃圾堆放场、太湖流域环境污染等，这类环境公用设施或跨行政区域的污染处理有很强的外溢性，因此责任主体也归为政府。由此可知，“排污者”实际上是环境污染治理的“责任主体”。而第三方治理中的责任主体可以分为两类：一是政府。对于环境公用设施、区域生态环境修复等问题，政府虽然不是直接的排污者，但有责任去处理这类环境污染。二是企业。企业由于工业生产带来的环境损害，实际上是占用了生态环境容量资源赚取了商业利润，因此有责任和义务承担相应的治理成本。

1.3 第三方治理模式第三方治理遵循的是“污染者付费，专业化治理”原则，基于污染的责任主体主要是政府和排污企业，可分为“政企合作”和“企企合作”两种形式，这两者在具体的推行方式上有所区别。1.3.1 “政企合作”模式，以政府为责任主体提供的环境服务主要是环境公用设施建设、区域生态环境修复以及环境监测服务等领域，这些领域具有项目建设周期长、投资回报率低等特点，因此，政府与第三方专业企业合作时，采取的方式主要有特许经营、委托运营及环境绩效合同服务。其中，对于经营性好的环境公用设施领域，如城市污水、垃圾处理设施，可采取特许经营（BOT、TOT、BTO等）、委托运营等方式引入社会资本，主要付费方式是“使用者付费”以及必要的“政府付费”；对于环境公共服务领域，如城镇污染场地治理和区域性环境整治等，可采取环境绩效合同服务等方式引入第三方治理，主要付费方式是“政府付费”。此外，政企合作还包括PPP（Public-Private-Partnership）公私合作模式。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。通常国内讨论的多是狭义的PPP，可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。环境污染治理领域第三方治理、PPP、特许经营等相关概念之间的内涵关系解析如表1所示。

1.3.2 “企企合作”模式，当污染责任主体为企业时，所涉及的领域主要是工业污染治理领域，尤其是大型工业企业、工业集中园区，这些领域具有明显的规模效应和集中优势等特点。企企合作所采取的方式主要是“合同环境服务”，排污企业与专门提供环境服务的公司通过签订环境服务合同的方式采购特定的环境服务，双方共享节省下来的减排费用。通常根据环境服务公司是否拥有治污设施的产权，“企企合作模式”可分为：“委托治理服务”模式：面向新改建项目的覆盖工程设计、采购、安装、运营全过程，第三方全部或部分拥有治污设施产权；“托管运营服务”模式：针对现有的治污装置、设施，第三方不拥有产权，只接受排污企业托管，负责其治污设施运营管理。第三方治理模式架构、所涉及业务领域及相互之间的权责关系如图1所示。

2 、第三方治理的理论架构 多中心公共经济理论、利益最大化原理、规模经济理论和委托–代理理论共同构成环境污染第三方治理的理论架构，如图2所示。

2.1 多中心公共经济理论多中心公共经济理论认为，通过引入市场机制，并维持足够的竞争性压力，环境公共物品不仅可以得到更有效率的供给，同时还可以避免政府机构过度的膨胀和扩张。在环境污染治理领域引入第三方治理，供给被拆解为“提供”和“生产”两个环节，“提供”环节仍由政府负责，即项目的发起、识别、模式确定、监管等顶层设计和制度安排仍由政府负责，而具体的生产环节，可委托给私营部门承担，因为私营部门的市场竞争机制决定了这个环节比政府更有效率优势。

2.2 利益最大化原理传统的环境污染治理模式要求企业自建治污设施处理排放的污染物，但是单个企业受制于自身经济实力与技术水平等现实因素，治污的边际成本很高，中小企业根本无力承担。此外，企业是追求自身经济利益最大化的市场主体，治污是一种没有产出的纯粹投入，并非其所追求的目标，所以企业常会漠视环保责任，纵使政府全力应对加强监管，企业的偷排漏报现象仍较严重。而将治污功能剥离出来，交由专业第三方，排污企业将可从污染治理活动中抽身，专注于生产活动，从而提高经济效率。只要第三方的治污费用低于自建设施处理费用或者违法排污费用，企业就会选择第三方治理。

2.3 规模经济理论在环境污染治理领域引入第三方专业治污主体，可达到非常显著的规模经济效益。在生产技术方面，第三方经营实体专门从事一定区域的污染治理活动，取代单个企业各自治污，更便于采用大型的高效设备和先进的治理技术，使单位污染治理的边际成本递减。在企业经营管理方面，第三方主体专业从事治理新技术的研究开发，可以降低单位产品分摊的研发费用；管理人员工作也更加专业化，降低了单位污染治理的固定成本费用，实现资源的整合利用。当规模经济发展到一定阶段时可以形成聚集经济，产生企业聚集而成的整体系统功能大于在分散状态下各企业所能实现的功能之和，环保产业园区便由此形成。

2.4 委托-代理理论环境污染第三方治理实际上是责任主体——政府或者排污企业通过与第三方签订合同或者协议，将污染治理任务委托给第三方企业，双方形成委托–代理关系，前者向后者支付治污费用，后者向前者提供污染治理服务，形成双向监督、利益共享、风险共担的关系。基于委托方和代理方信息非对称、有限理性、利益冲突等因素，双方可能面临逆向选择、道德风险等问题。如在第三方治污企业的选择上，由于信息的不完全、价格体系不完善可能导致“劣币驱逐良币”的恶性竞争现象，而将一些优质的环境服务公司驱逐出市场。在合同的履行过程中，也可能出现第三方治污企业出于自身利益考虑而缩减治污投入或者虚报、假报监测数据等道德风险问题。

3 、我国环境污染第三方治理政策与实践最新进展 我国环境污染第三方治理的发展仍处于初级阶段，一些深层次的问题尚待解决，目前主要通过政策和试点推进。国家和各地区均相继出台了相关的政策，并积极鼓励采取金融、信贷等引导和支持实施环境污染第三方治理，主要集中在环境公用设施建设和工业企业污染治理两大重点领域。

3.1 政策制定与出台情况

3.1.1 国家层面

       目前我国环境污染第三方治理政策发展总体上可以分为探索形成和逐步深化两个阶段（表2）。

       第一阶段即探索形成阶段，尚未专门出台环境污染第三方治理方面的政策文件。以2002年住建部出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城〔2002〕272号）为起点，提出建立政府特许经营制度，推进市政公用行业市场化进程；2004年，环保总局发布了《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》（国家环境保护总局令第23号），对环境污染治理设施运营活动实行运营资质许可制度，开启了我国环境污染治理市场化运营模式。此后，国务院、国家发改委、环保部（或环保总局）等部门陆续发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》等多项文件，推行环境污染治理社会化、市场化和专业化运营。